Rapport - février 1998

Rénovation du service public de l'Education nationale : responsabilité et démocratie

Claude Pair

Rapport à monsieur le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie , à madame la ministre déléguée, chargée de l'enseignement scolaire

Claude Pair-Jean-Marc Gebler - Catherine Moisan - Paul Ricaud-Dussarget – Jacky Simon

Rapport de la Commission

du débat national

sur l’avenir de l’École

présidée par Claude Thélot

Article 1er : Les établissements publics d'enseignement primaire, créés en application de l'article 86 de la loi du 13 août 2004 susvisée, ont pour objet de permettre une gestion mutualisée de moyens destinés aux écoles maternelles et élémentaires qu'ils regroupent et une action pédagogique plus efficace de ces écoles en vue d'atteindre les objectifs fixés notamment par les articles L.121-1 et L.122-1-1 du code de l'éducation. Des écoles, des regroupements d'écoles relevant principalement mais non exclusivement, de l'éducation prioritaire ou situées en zone rurale, sont concernés par l'expérimentation des établissements publics d'enseignement primaire

Pour sortir tous les enseignants de l’isolement et permettre dans tous les cas un travail collectif, il est d’abord nécessaire de réunir les petites écoles, de manière à ce qu’une école n’ait jamais moins de trois classes (une par cycle), et si possible un peu plus. Il ne s’agit pas nécessairement d’une réunion physique, mais de ce que l’on nomme un RPI (regroupement pédagogique intercommunal).

Créer des établissements du premier degré

Le regroupement des petites écoles n’assure qu’un premier niveau de travail pédagogique collectif. Pour aller au-delà et aussi pour permettre une régulation de proximité, nous proposons de mettre en place un établissement comprenant un certain nombre d’écoles. La meilleure solution serait donc que se mette en place un Établissement Public Local d’Enseignement (EPLE), avec une autonomie budgétaire. Cette solution permettrait aussi d’éviter des problèmes administratifs

L’organisation de l’école primaire

L’organisation de l’école primaire doit impérativement évoluer.

Les écoles maternelles et les écoles élémentaires ont vocation dans des secteurs à forte dispersion à être fédérées dans l’établissement du premier degré.

Article 2 : Le projet de création d'un établissement public d'enseignement primaire, accompagné d'un projet de statut est soumis, après avis du ou des conseils d'école, à l'accord de l'autorité académique. Lorsqu'elle a donné son accord au principe de création, l'autorité académique transmet le projet de statut au représentant de l'Etat. Après accord du représentant de l'Etat, la ou les communes et, le cas échéant, le ou les établissements publics de coopération intercommunale adoptent le statut de l'établissement public.

Les propositions concernant le regroupement des petites écoles et la création des nouveaux           établissements du premier degré ne peuvent se faire que par une négociation au cas par cas avec les communes. L’application de nos propositions sera donc nécessairement échelonnée dans le temps. Mais il faut rapidement demander aux autorités académiques d’entamer les négociations, qui ne peuvent réussir qu’à la condition de mettre en évidence que la nouvelle organisation apporte un meilleur service

Ces orientations générales doivent bien entendu être décidées et se concrétiser en accord avec différents partenaires, en particulier l’État et les communes.

 La Commission recommande de transformer progressivement  les écoles et les réseaux d’écoles en établissements disposant d’un statut propre, administrés sous l’autorité d’un conseil d’administration.

Article 3 : Le statut de l'établissement public d'enseignement primaire fixe notamment ;

1°- la liste des écoles concernées ;

2°- la composition et les modalités de désignation ou d'élection des membres du conseil d'administration conformément aux dispositions de l'article 6 ;

3°- la durée de l'expérimentation, qui ne peut excéder cinq ans ;

4°- l'étendue des compétences transférées par la ou les communes et le cas échéant, par la ou les établissements publics de coopération intercommunale pour la gestion des écoles regroupées au sein de l'établissement public ;

5°- les modalités de calcul de la contribution financière  au budget de l'établissement public d'enseignement primaire, de chaque commune ou de chaque établissement public de coopération intercommunale.

Cet établissement peut être de taille variable : une école urbaine lorsqu’elle atteint une quinzaine de classes, le groupement d’une école maternelle et d’une école élémentaire proches, au plus une dizaine d’écoles à trois classes en milieu rural, par exemple. Une taille de quinze à trente classes   semble permettre la masse critique nécessaire à un travail collectif efficace et à une première  régulation du travail des maîtres.

[….]un nouveau cadre légal ouvert et souple qui devrait reposer sur[trois] orientations :     

 _ une structure administrative et financière relevant de la commune ou de l’intercommunalité   

Article 4 : Le ressort territorial de l'établissement public d'enseignement primaire correspond à celui de l'ensemble des écoles qu'il regroupe.

Chaque école conserve son organisation et ses compétences sous réserve de celles dévolues à l'établissement public d'enseignement primaire

Le territoire de regroupement sera aligné sur un secteur de collège : pour un petit collège (moins de 350 élèves), un établissement du premier degré sur le même secteur ; pour un collège plus gros, deux voire trois établissements du

premier degré. Ainsi, le collège et les établissements du premier degré associés

formeront une entité cohérente, permettant une concertation permanente ; le principal du collège et les chefs des nouveaux établissements travailleront à la continuité de l’accueil et des apprentissages.

Dans cette hypothèse, les écoles composantes et leurs directeurs conservent toute la fonction de contact avec les parents de leurs élèves. Elles sont aussi le lieu d’échange  quotidien entre les enseignants

Il apparaît à la Commission que la taille idéale de ces nouvelles structures se situe entre huit et quinze classes, en fonction de la densité de la population et de sa composition sociale. Par ailleurs, pour offrir un cadre de scolarité de qualité dans les zones de ruralité profonde, il paraît souhaitable de concevoir des établissements qui intégreraient à un petit collège les écoles primaires qui l’entourent et l’alimentent.

Ces établissements pourront être composés de plusieurs sites d’enseignement (auquel cas un «chargé d’école » assurera sur chaque site le suivi de la relation avec les parents).

 Article 5 : L'établissement public d'enseignement primaire définit son projet d'établissement dans le respect des programmes nationaux et compte tenu des orientations fixées au niveau national et académique et l'adopte selon les modalités fixées à l'article 9 du présent décret.

Le projet d'établissement est transmis pour avis au conseil d'école de chaque école concernée.

La première fonction est pédagogique. L’établissement se dote d’un projet et il fait l’objet d’une évaluation périodique ; il s’attache donc à la continuité et au suivi des apprentissages des élèves.

L’autonomie pédagogique est l’un des attraits du métier d’enseignant. C’est à travers sa pédagogie que le professeur fait valoir sa créativité et son professionnalisme.

Cette autonomie doit être non seulement préservée mais renforcée dans le cadre de la nécessaire réussite des élèves. L’autorité et l’efficacité de l’acte pédagogique ne peuvent aujourd’hui se fonder que sur l’exercice, à l’échelle de  l’établissement, d’une responsabilité et d’une expertise collectives.

Article 6 : Les établissements publics d'enseignement primaire regroupant au plus dix écoles sont administrés par un conseil d'administration qui comprend au maximum 10 membres et les établissements publics d'enseignement primaire regroupant plus de dix écoles sont administrés par un conseil d'administration qui comprend au maximum 20 membres, ainsi répartis :

1°- de 50 à 60 % de représentants des communes ou la cas échéant de ou des établissements publics de coopération intercommunale ;

2°- de 30 à 40 % de représentants de directeurs et des autres enseignants des écoles concernées ;

3°- de 10 à 20 % de représentants des parents d'élèves des écoles concernées.

Le directeur de l'établissement public d'enseignement primaire et le ou les inspecteurs chargés de la ou des circonscriptions d'enseignement primaire concernées assistent de droit aux séances de conseil d'administration, avec voix consultative.

Le président peut inviter à assister aux séances du conseil d'administration toute personne dont la présence est jugée utile.

L’établissement est une instance de démocratie :

 il possède un Conseil d’administration; ce dernier devrait se substituer aux Conseils des écoles composantes.

[….]un nouveau cadre légal ouvert et souple qui devrait reposer sur[trois] orientations :    

_ un conseil d’administration associant

élus,

enseignants 

et parents ;

Article 7 : Lors de sa première réunion, le conseil d'administration est présidé par le maire ou le président d'établissement public de coopération intercommunale, doyen d'âge. Il élit son président parmi ses membres mentionnés au 1° de l'article 6 du présent décret.

Le président est élu pour la durée du mandat du conseil d'administration. En cas de partage égal des voix, il a voix prépondérante

En cas d'empêchement temporaire, il est suppléé par un vice-président élu dans les mêmes conditions.

Article 8 : Le conseil d'administration siège valablement jusqu'au renouvellement de ses membres qui intervient en début d'année scolaire. Il adopte son règlement intérieur.

Le conseil d'administration se réunit au moins une fois par trimestre sur convocation de son président qui fixe l'ordre du jour en accord avec le directeur prévu à l'article 10. Il peut également être réuni sur un ordre du jour déterminé à la demande de son président, du directeur de l'établissement public d'enseignement primaire, ou de la moitié de ses membres.

Dans tous les cas, l'ordre du jour est adressé au moins huit jours avant la date de réunion aux membres du conseil.

Article 9 : En qualité d'organe délibérant de l'établissement, le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de l'établissement public d'enseignement primaire. Il exerce notamment les attributions suivantes :

1°- Il adopte le projet d'établissement, sur proposition du conseil pédagogique  prévu à l'article 12 en ce qui concerne la partie pédagogique du projet ;

2°- Il adopte le règlement intérieur de l'établissement ;

3°- Il donne son accord au recrutement de personnel par l'établissement ;

4°- Il donne son accord sur la passation des conventions et contrats dont l'établissement est signataire, à l'exception en cas d'urgence, des marchés qui se rattachent à des opérations de gestion courante dont le montant est inférieur à 5 000 euros hors taxes, ou à 15 000 euros hors taxes  pour les travaux et les équipements pour lesquels il est informé par le directeur lors de sa réunion la plus proche ;

5°- Il adopte le budget et le compte financier de l'établissement ;

6°- Il délibère sur les questions relatives à l'accueil et à l'information des parents d'élèves, les modalités générales de leur participation à la vie scolaire ;

7°- Il adopte chaque année le rapport sur le fonctionnement de l'établissement public d'enseignement primaire qui lui est présenté par le directeur de l'établissement.

8°- Il donne son avis sur la structure pédagogique de l'EPEP, arrêtée par son directeur.

L’établissement exerce aussi des fonctions de nature administrative ; il reprend la plupart de celles dont sont aujourd’hui chargés les directeurs d’école au détriment de leur disponibilité pour les élèves et leurs parents.

C’est en son sein que se prépare la répartition des emplois entre les écoles qu’il rassemble. À terme, on pourra envisager que les emplois lui soient attribués et qu’il soit le lieu de nomination des personnels ; il  déterminera alors leur affectation aux écoles composantes.

Chaque établissement implantera ses postes dans les écoles qui le composent et organisera les classes en toute autonomie :  cette décision relève du Conseil d’administration.

De la même manière, les personnels seront affectés dans l’établissement qui décidera annuellement des nominations dans les écoles et du service de chacun, dans le cadre de la réglementation.

Cependant, nous l’avons dit au chapitre précédent, une telle solution est sans doute prématurée et elle risque provoquer des difficultés pour mettre en place des établissements. Aussi, dans une période transitoire, pourra-t-on continuer à confier aux inspecteurs d’académie la responsabilité de l’attribution des postes à chacune des écoles, en liaison avec les chefs d’établissement et les IEN. C’est donc l’inspecteur d’académie qui recevra du recteur la double masse : une partie calculée automatiquement en fonction d’un P/E, une partie tenant compte de la situation de son secteur au regard de la politique académique.

Dans cette phase transitoire, les personnels seront affectés directement dans les écoles qui décideront de la répartition des classes ; mais on peut envisager assez rapidement, pour donner vie à l’établissement du premier degré, que les personnels y soient affectés et que la répartition des services soit de sa responsabilité.

Article 10 Le directeur est désigné par l'autorité académique parmi les enseignants inscrits sur la liste d'aptitude aux fonctions de directeur d'école prévue à l'article 6 du décret du 24 février 1989 sus visé.

Il est assisté d'un secrétaire mis à disposition de l'établissement par les collectivités territoriales ou le ou les établissements publics de coopération intercommunale concernés.

Les chefs de ces établissements devront être recrutés par un concours accessible aux  professeurs des écoles et prenant en compte l’ensemble des compétences, en particulier d’animation pédagogique, nécessaires pour que soient remplis les divers rôles de l’établissement ; ainsi sera assurée leur légitimité. Exercer les fonctions de conseiller pédagogique ou de maître-formateur devrait être une indication positive. Les chefs d’établissement seront assistés d’un secrétariat et largement déchargés de cours, surtout s’ils doivent animer un réseau composé d’écoles distantes les unes des autres.

[….]un nouveau cadre légal ouvert et souple qui devrait reposer sur[trois] orientations :

_ un chef d’établissement recruté, formé et nommé par l’autorité académique,

Article 11 : Le directeur est l'organe exécutif de l'établissement public d'enseignement primaire; il exerce les compétences qui ne sont pas attribuées à une autre autorité, notamment :

1°-  Il prépare et exécute les délibérations de l'organe délibérant, et notamment le projet d'établissement et le budget adoptés par le conseil d'administration ;

2°-  Il est l'ordonnateur des dépenses et il prescrit l'exécution des recettes de l'établissement public d'enseignement primaire;

3°-  Il arrête la structure pédagogique de l'établissement après avis du conseil d'administration conformément au 8° de l'article 9 du présent décret.

4°-  Il réunit en tant que de besoin les directeurs et les enseignants de l'école ou des écoles de l'EPEP pour l'élaboration et le suivi du projet d'établissement.

5°-  Il a compétence pour le recrutement de personnels par l'établissement public avec l'accord du conseil d'administration;

6°-  Il conclut les conventions et contrats au nom de l'établissement après avoir recueilli l'autorisation du conseil d'administration, sous réserve des dispositions de l'article 9 du présent décret.

7°-  Il transmet les actes de l'établissement aux autorités compétentes, conformément à l'article 14 du présent décret.

8°-  il représente l'établissement en justice et dans tous les actes de la vie civile.

9°-  Il établit et présente au CA le rapport sur le fonctionnement de l'EPEP prévu à l'article 9 du présent décret.

Les chefs de ces établissements ont donc des responsabilités clairement différentes des directeurs d’école, et analogue à celles que nous prévoyons pour le second degré ; ils constituent un échelon hiérarchique.

D’abord, l’établissement pourra demander que des compétences spécifiques soient

requises pour un nombre restreint de postes, d’enseignants ou de personnels ATOS. À titre d’exemples, un établissement du premier degré peut souhaiter un enseignant capable de diriger une chorale ;

[….]un nouveau cadre légal ouvert et souple qui devrait reposer sur[trois] orientations :

_ un chef d’établissement [ …..]qui assure la direction pédagogique de l’école,

en particulier la répartition des  ressources humaines [ …..]

La Commission recommande de transformer progressivement les écoles et les réseaux d’écoles en établissements [….] dirigés

par un chef d’établissement responsable.

Article 12 : Le conseil pédagogique de l'établissement public d'enseignement primaire comprend :

1°-  le directeur de l'établissement public d'enseignement primaire, président;

2°-  les membres du conseil d'administration figurant au 2° de l'article 6

3°-  Les directeurs des écoles de l'EPEP

4°-  dans le cas d'un EPEP ne concernant qu'une seule école, le conseil pédagogique comprend tous les maîtres de cette école sous la présidence du directeur de l'EPEP;

Le ou les inspecteurs chargés de la ou des circonscriptions d'enseignement primaire concernées assistent de plein droit aux séances du conseil pédagogique.

Pour être effectives, ces activités pédagogiques à la fois plus diversifiées et impliquant davantage le travail en équipe supposent une action d’animation et de coordination au sein de l’établissement Cette fonction d’animation susceptible

d’instaurer une réelle collégialité des pratiques pédagogiques sera mise en œuvre par un conseil pédagogique. Dans les écoles primaires (devenues des établissements du premier degré : voir page 101), il serait composé des enseignants qui exercent dans l’école et associerait les coordinateurs des disciplines obligatoires  du collège

Article 13 : Le conseil pédagogique a pour mission de coordonner l'action pédagogique des écoles concernées et de préparer la partie pédagogique du projet d'établissement.

L’établissement assure […une] fonction pédagogique. L’établissement se dote d’un projet et il fait l’objet d’une évaluation périodique ; il s’attache donc à la continuité et au suivi des apprentissages des élèves. Il organise le travail collectif des enseignants, en particulier à travers les conseils de cycle et par la mise en commun des compétences différenciées des personnels ; il peut être un lieu de formation. Les Instituteurs Maîtres Formateurs(IMF) et les réseaux d’aide lui sont rattachés.

 Il convient d’abord d’identifier les tâches ou les fonctions dont l’exercice  requiert une prise en charge collective, le décloisonnement des métiers ou un élargissement des obligations de service.

Pour être effectives, ces activités pédagogiques à la fois plus diversifiées et impliquant davantage le travail en équipe supposent une action d’animation et de coordination au sein de l’établissement...

Article 14 :   Les actes pris par le conseil d'administration et le directeur de l'établissement public d'enseignement primaire sont exécutoires de plein droit dans les conditions fixées par l'article L.2131-1 du code général des collectivités territoriales.

Les délibérations du conseil d'administration relatives au règlement intérieur de l'établissement, à l'organisation de la structure pédagogique, au projet d'établissement et au rapport annuel sur le fonctionnement de l'établissement sont transmises à l'autorité académique.

L'autorité académique a accès sur sa demande à l'ensemble des actes et documents portant sur le contenu ou l'organisation de l'action éducatrice de l'établissement.

Article 15 : Le budget de l'établissement public d'enseignement primaire est établi dans la limite de ses ressources, dans le respect des principes fondamentaux contenus dans la première partie du décret du 29 décembre 1962 susvisé et en fonction des orientations fixées par le conseil d'administration.

Ses ressources comprennent notamment des subventions du ou des établissements publics de coopération intercommunale, de la commune, des communes ou d'autres collectivités territoriales intéressés, et de l'Etat.

Le budget de l'établissement public d'enseignement primaire est préparé par son directeur et voté par le conseil d'administration. Un débat a lieu au conseil d'administration sur les orientations générales du budget, dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur.

Le budget tel qu'il a été arrêté par le conseil par le conseil d'administration et examiné par le représentant de l'Etat est transmis par le comptable prévu à l'article 17 à la chambre régionale des comptes.

[….]un nouveau cadre légal ouvert et souple qui devrait reposer sur[trois] orientations :

_ un chef d’établissement [ …..] qui assure la direction pédagogique de l’école, en particulier la répartition des

ressources [ …..] matérielles décidées par le conseil d’administration

Article 16 : Les recettes de l'établissement sont liquidées par l'ordonnateur sur les bases fixées par la loi, les règlements, les décisions de justice et les conventions. L'ordonnateur de l'établissement a seul qualité pour procéder à l'engagement des dépenses de l'établissement.

Article 17 : L'agent comptable de l'établissement public d'enseignement primaire est nommé par le ministre  des finances ou avec son agrément; il est chargé de la tenue de la comptabilité générale de l'établissement, dans les conditions prévues par le plan comptable applicable à l'établissement.

A la fin de chaque exercice, l'agent comptable en fonction prépare le compte financier de l'établissement pour l'exercice déroulé.

Le contrôle de gestion des agents comptables est assuré par le comptable supérieur du Trésor territorialement compétent.

. L’agent - comptable d’un

établissement qui sera un EPLE pourra être celui du collège voisin, mais cela

augmentera sa charge, de sorte qu’il faudra aussi créer des postes

Article 18 : Le ministre chargé de l'éducation nationale établit un rapport, sur l'expérimentation qui est transmis, dans un délai de trois ans suivant sa mise en place, au Conseil territorial de l'éducation nationale prévu à l'article 76 de la loi du 13 août 2004 susvisée.

Article 19 : Le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent décret qui sera publié au Journal officiel de la République français